La agenda local: soluciones fuera de la caja

Enviado por Sebastián Heredia E. el Jue, 12/04/2012 - 07:27.
 
 
Más allá de los Cuatro Años
¿Por qué los gobiernos locales son acusados de no tener la capacidad de ejecutar sus presupuestos? ¿Cómo es que distritos que reciben alta renta del canon minero y donde se encuentran dos de las mineras más ricas en América Latina, no han mejorado sus índices de Desarrollo Humano entre 2003 al 2007?. El tema es muy complejo y requiere de una tratativa orgánica que incluya la sin razón de darles a muchos gobiernos locales un presupuesto abultado con esquemas burocráticos (con sueldos incluidos) disfuncionales.
 
Para este artículo me interesa analizar el tema concreto del planeamiento de desarrollo local y la creación de proyectos de inversión en desarrollo económico.
 
El promedio de gobiernos locales (y los regionales se asemejan) no tienen la capacidad de elaborar proyectos de inversión que tengan buen impacto porque se suelen saltar la valla en el camino del planeamiento de desarrollo económico local, que puede ser resumido como sigue:
 
-       Información: Conocer al detalle la localidad en términos sociales, económicos, capacidades, potencialidades, dotación de profesionales, mercado laboral, etc., en base a información secundaria y primaria. Es decir, implica no limitarse a copiar simplemente las estadísticas generales del INEI.
-       Determinación de la estrategia de desarrollo: Análisis y decisión de donde enfocar las políticas públicas, atendiendo a las dotaciones y carencias locales o regionales.
-       Creación de proyectos de inversión: Formulación y evaluación de proyectos concretos de inversión de acuerdo a esquemas estratégicos propuestos, y en base a capital público, privado y mixto.
 
Las estadísticas del INEI señalan que hay un altísimo porcentaje de gobiernos locales con necesidades de asistencia técnica en gestión municipal, formulación y ejecución de proyectos, planificación del desarrollo local, y desarrollo local y descentralizado (Tabla 7), y que se ha incrementado desde el año 2006 al 2009. El 2009, por ejemplo, el 68% de municipalidades requerían de asistencia técnica en planificación del desarrollo local.
 
Tabla 7: Municipalidades con requerimiento de asistencia técnica
Rubro para asistencia técnica
Año 2006
Año 2009
Gestión municipal
1217
1409
Formulación y ejecución de proyectos
1164
1392
Planificación del desarrollo local
996
1242
Desarrollo local y descentralizado
634
879
Fuente de datos: INEI, Estadísticas de la gestión municipal. Información de 195 municipalidades
provinciales y 1639 municipalidades distritales.
 
 
 A estas estadísticas hay que agregarle la alta rotación de personal en los gobiernos descentralizados. El resultado es perverso: poco capital humano (el requerido) de calidad y aquel que es mejorado, se pierde cada cuatro años.
¿Por qué los gobiernos locales tienen que fortalecerse en su tarea de gestionar el desarrollo local?. ¿Acaso no es su primordial función velar por la consecución de cosas elementales como el ornato público? La respuesta tiene dos aristas:
 
Legal.- Como consecuencia del proceso de descentralización, normativamente con el pilar en la Ley Orgánica de Municipalidades, ahora se le asigna expresa y enfáticamente a los gobiernos locales la tarea de gestionar el desarrollo (tener en cuenta que los gobiernos locales y regionales manejan el 60% de todo el presupuesto en inversiones en el Perú).
 
Estrategia de desarrollo.- Porque, las políticas diseñadas a nivel nacional (algunos incluso a nivel regional) son de alcance general y tienen la finalidad primordial de conseguir una estabilidad macroeconómica. Pero en el Siglo XXI en los países en desarrollo ya casi todos sabemos que la macroeconomía es un concepto escurridizo y que no necesariamente resuelve los problemas locales. Se requieren políticas adecuadas localizadas que la complementen.
 
En resumen, en un proceso de descentralización, el papel de los gobiernos locales (y regionales por extensión) es de vital importancia. En un contexto así, se convierten en el rector principal del desarrollo local (o regional) y el principal canalizador de información en sectores tan necesitados como el agrícola en zonas de sierra y selva.
 
Para el sector agrícola, por ejemplo, se ha identificado como crítico el proveer servicios de negocios e inteligencia de mercado. ¿Acaso un agricultor con escasos recursos económicos tiene la capacidad de contratar a una consultora para que le haga un estudio de mercado?. Para estos fines es que los gobiernos locales tienen que adaptar y/o (re) diseñar metodologías interesantes de estudio de mercado con participación de los mismos beneficiarios.
 
Por otro lado, el impulso del desarrollo económico a nivel local crea un círculo virtuoso de mayores recursos que incluye la percepción (y devolución del gobierno central) de mayores rentas. 
 
Una de las razones del por qué difícilmente se buscan instrumentos de planeamiento de desarrollo, además de la falta de capital humano, es la necesidad de las autoridades políticas de ganar réditos lo más pronto posible para asegurar no solo las próximas elecciones sino incluso mantenerse en el cargo por el período electo. En este contexto, soñar con autoridades que tengan una visión a largo plazo se convierte en una utopía. ¿Alguna duda?: pregunten cuántos alcaldes toman en cuenta los planes de desarrollo de su antecesor.
 
¿Cómo lograr entonces que las políticas de desarrollo a nivel local tengan sostenibilidad en el tiempo? ¿Han venido funcionando las instituciones de participaciones ciudadana creadas en el proceso de descentralización tales como los comités vecinales, al punto de ser parte de un sistema de planeamiento duradero en el tiempo?.
 
A pesar del buen porcentaje de municipalidades que activan sus presupuestos participativos y planes de desarrollo concertado – más por exigencia legal y con dudosa aplicación de herramientas técnicas – el 70% no ha constituido las juntas de delegados vecinales para realizar acciones de desarrollo local (INEI: 2011, 102), y solo en el 16% hay participación en el control de planes económicos locales (Ibíd., 101).
 
Entonces, ¿Quién inicia el cambio? ¿Cómo logramos mejores profesionales, con cargos permanentes y que diseñen políticas regionales y locales de mediano y largo plazo?
 
A nivel nacional hay dos contextos que en el futuro pueden prometer cambios:
 
-       La creación de SERVIR cuya misión es gestionar el recurso humano en el sector público, que a la fecha ya ha asignado algunos gerentes a diversas instituciones en el Perú. Lamentablemente, para las casi dos mil municipalidades y 25 regiones (con varias gerencias cada una) hace prever cierta lentitud.
-       Está comenzando a introducirse en el debate nacional la realidad salarial (formal) de los funcionarios en los gobiernos descentralizados.
 
Pero el cambio que se busca creo que requiere de un componente más poderoso, aquello que Fukuyama llama demanda interna de cambio:
 
“La mayoría de los casos en los que la construcción del estado y la reforma institucional han culminado con éxito, se han producido en sociedades que han generado una fuerte demanda nacional de instituciones y posteriormente las han creado desde cero, los han importado del exterior o han adaptado modelos extranjeros a las condiciones locales. Este fue el caso de la Europa moderna temprana, de estados unidos tras la revolución estadounidense, de Alemania, Japón, y Turquía en el siglo XIX, de Corea del Sur y Taiwán en la década de 1960 y de Chile y Nueva Zelanda en los años sesenta y ochenta. Si la demanda interna es suficiente, en general la oferta responde, aunque es cierto que la calidad de dicha oferta ha variado de unas décadas a otras.
Una demanda nacional de instituciones o de reforma institucional insuficiente es el único y más importante obstáculo para el desarrollo institucional de los países pobres” (Fukuyama: 2004, 60).
 
A nivel local, la demanda de cambio profundo primero pasa por tener una población que entienda que más caro nos resulta tener funcionarios con bajos salarios y con cualificaciones dudosas, quienes siempre se agencian para tener “salarios” bajo la mesa. Incluso, me atrevo a decir que puede resultar más sencillo controlar a los funcionarios mejor pagados con quienes se puede tener un “contrato social de resultados”- ellos tendrían que rendir cuentas a la comunidad local de sus avances en forma periódica y sin preocuparse tanto en lo que le puede decir el alcalde.
 
Por otro lado, la población local tiene que jugar un rol mucho más activo en procurar el desarrollo, involucrándose en aprendizajes, a través de la formación de sociedades civiles canalizadoras de cambios y comités permanentes encargados de planificar el desarrollo local (o ser parte de la planificación).
 
Nota bibliográfica:
Fukuyama, Francis (2004). La construcción del Estado: hacia un nuevo orden mundial en el siglo XXI, Traducción de María Alonso, Ediciones B.
 

 

241 comentarios

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